当前位置:首页 > 研究文献
高校后勤社会化改革再思考
发表时间:2016-09-14    点击次数:180

                             ——对40所高校后勤社会化实践的调查

                                          南京农业大学 陈东平
                                          清华大学 刘全友
                                          河南大学 莫起升

背景材料

  ▲在调查的40所大学中,学生数2万人以上的18所,1-2万人的13所,1万人以下9所;40所大学中,教育部部属的25所,省属11所,其他类型4所;校园坐落城中的23所,在城郊、乡村的5所;近年大发展新校区,并且新校区已形成较大办学规模(5000人以上)的18所。
  ▲作者深入各学校访问,与学校主要领导、分管后勤领导、大后勤的甲方、乙方主管、后勤改革所涉及的校人事、财务、资产方面的主管、后勤职工以及后勤的服务对象进行了座谈。

编者按

  在中国高等教育事业从毛入学率7.9%到17%的跨越发展过程当中,高校后勤社会化改革对其的推动功不可没。本文是在充分肯定上述成绩的前提下,对如何更好地进一步改进工作,提供了建设性意见。——编者

1.对当前后勤社会化改革“难点”的判断

  ■“三个难点”再次成为问题。
  ■关于资产剥离没有发现可供借鉴的经验。
  李岚清同志指出:长期以来,我们的高校一直习惯于关起门来搞自己的“小而全”,维持着“一校一户办后勤,校校后勤办社会”的局面。社会上许多可利用的资源不去利用,许多本该由社会办的事也由政府和学校包揽,搞了许多本不该由学校办的事情……如果我们高等教育的办学模式,能做到由自己办后勤转为选择和监督社会力量来营运后勤服务,即经济学上所阐述的“不都是养人办事,而是用资源外购的方式来办事”……那么,不但学校领导可以有更多的时间和精力去抓教学、科研工作,而且政府也不用再花很多的钱把后勤设施的建设全部包下来……
  这就是我们实行后勤社会化改革的初衷。它的“外引进为主,内调整为辅”的特征十分明显,但在实践中操作中,出现了一些难点和问题。
  “三个难点”再次成为问题
  随着“SH模式”——以三年(2001年12月31日期满)“零租金”为条件,后勤体系从学校组织体系“剥离”的试点工作结束,各高校后勤社会化改革一直倍受关注的“三个难点”三年后再次成为急待要做出说明的问题。
  “三个难点”是指:1.“甲方乙方”相互关系确定的制度安排;2.“乙方”性质确定及“过渡期”安排;3.“过渡期”人、财、物的管理方式设计。包括“老人新人”问题;“拨改收”后,收费标准的确定及核算操作;“产权明晰”的精度(又称为“剥离”程度)掌握。简称:乙方性质确认;两方(甲方乙方)关系设计;三项制度安排(人、财、物问题)。
  关于“甲方”“乙方”关系设计
  在关于“甲方”“乙方”关系设计问题上有以下几种形式:
  “一甲一乙式”。甲方为学校设后勤管理处(或社区管理处),乙方为后勤总公司(或后勤集团),后勤总公司内下属若干后勤实体(通用的做法);
  “一甲多乙式”。学校总务处集中管理和办理学校后勤所有事项,其直接面对校内若干后勤实体;
  “多甲一乙式”。学校不设总务管理机构,只设后勤总公司。校内一切有后勤服务需求的单位向总公司付费,要求其提供服务;
  “多甲多乙式”。有钱的皆是甲方,提供服务的皆是乙方。这是国际上最通行的做法。它的最大好处是有需求的一方凭付费可以得到社会企业(包括校内实体)提供的满意服务。
  “甲乙混一式”。学校既设后勤管理处,也设后勤总公司,两套领导班子几乎是一套人马。此形式争议最多。推出方认为他们的方案最好,减少了许多磨擦和推诿,他们认为这是“实质性剥离”。但批评者的意见更强烈:这种剥离在“形式上”都没做到,又何谈“实质上的剥离”!
  在“甲方”“乙方”关系设计上存在的分歧,实质是改革的“入手点选择”的分歧。我们在调查中发现:改革先改什么,有一场所谓“体制派”与“机制派”的争论。
  “体制派”多强调长痛不如短痛,与其搞“双轨制”、“不伦不类”,无端地增加管理成本,倒不如一步到位。“机制派”认为,如果一开始就改体制,后勤干部职工没有积极性、学校领导心里也没把握,倒不如暂不动体制而先转换机制。
  关于后勤的组织模式与过渡期
  高校后勤组织主要分为三类:一是已成立了公司,已法人登记或正在办理登记;二是成立了“公司”,但不打算登记或近期不打算登记;三是仍然保持总务处领导下的“小机关,大服务,多实体”。
  第二种类型占绝大多数。这种类型的好处是:既积极(做给上面看)又稳妥(为将来的改革留下相当大的空间)。他们称这是为后勤改革安排“过渡期”。过渡期的“公司”肯定是“非驴非马”。它既要像“企业”那样从事收费及以营利为目的的活动,它的人员同时又要像“事业”那样的保险。
  关于“过渡期”乙方人、财、物三项制度安排
  据调查,资产剥离、人事安排不是各校目前工作的重点。
  资产剥离。除了引入外部资源或政府出面筹资成立的高校后勤公司,其他成立的皆是“准公司”,实质上仍是事业单位中的一个经济实体,这一阶段对其所谓资产明晰不过是要其明确保值增值的管理责任。对那些不打算最终成为真企业的,是否剥离并无实际意义。所以几乎没有几个高校真正关心如何剥离资产的事,在调查中没有发现可供借鉴推广的经验。
  人事安排。各校异口同声:老人老办法、新人新办法。各校皆表示:改革要服从稳定。
  “拨改收”。“拨改收”的核心是校内收费标准的确认。例如,某校校内“准公司”,参照同城一校物业公司(纯企业)的收费标准,根据其业务量向校财务处提出了485万元的物业管理费,财务处测算后竟不到该数的一半。因为“准公司”既不提折旧,也不交税金,既不承担在职职工的“四大社保”(失业、住房、医疗、退养),也不支付已离休人员生活费。该准公司的收费依据只由工资、材料、管理费、发展金四方面构成。
  “三个难点”没有随着“SH模式”的三年试点工作结束而得到解决。它表明:高校后勤改革的路还将很长。

2.“三个难点”成因探析

  ■一些学校领导在处理涉及后勤体制、机构设置、干部任免等事项时仍按机关行政单位的习惯做法。
  对“三个难点”成因的探析,拟从校内、校外两个层面展开。校内主要选领导与职工两个层次;校外则选政府与理论界两个视角。
  计划经济背景下形成的思维定势和习惯力量在高校内部仍然强大
  高等学校中的人们长期处在计划经济、事业单位的环境里,一切都由国家想着、管着,用不着自己烦神。这种思维定势被忽视,或这种力量依然强大的程度被低估。
  虽然我国转向市场经济已有十余年,人们的思想观念发生了深刻的变化,但人们忽视了这样一个事实——高校是接触市场洗礼最迟的一个领域。事实上,财政经费仍然是高校的收入主渠道。我们所接触到的不少学校领导的主要思路仍然是:想方设法向国家要钱。
  一些学校领导在处理若干涉及后勤体制、机构设置、干部任免、人事安排等事项时仍按机关行政单位的习惯做法,首先考虑先定一个级别,然后按级别确定待遇,而不是如企业那样按贡献大小和效益高低计算。
  高校后勤的主要服务对象如教学、科研活动仍然是以国家拨款为主,这一点没有变化;高校后勤存在的母体仍然是事业单位,这一点也没变化。人们不能指望学校这一大主体都没有发生大的变化的同时,后勤职工的观念会产生大的变化。
  一些人不相信高校后勤真的会“社会化”。他们认为那是一个遥远的、理论家们杜撰出来的目标。即使果真要那样做,那也是“新人”们的事,与我们这些“老人”无关。各级政府及学校的文件皆有“老人老办法、新人新办法”等方面的表达。我们所观察到的情况和一些文件、报告、总结所反映的情况形成鲜明对照。显然,“观念转变的程度”在这些材料中被高估了。
  有些政策与理论对后勤社会化的目标解释不清已影响改革深入
  某学者在解读国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的文件中,得出高校后勤社会化应具有三重目标。它的直接目标是缩小办学资金刚性支付范围,部分解除“制约高等教育发展的瓶颈因素”,缓解教育经费供需矛盾;远期目标是剥离非生产性资产,按照社会分工专业化的发展方向,使高校后勤服务系统融入社会经营系统;潜在目标是弱化单位低效率的平均主义,按市场经济原则实现经济资源优化配置。令人遗憾的是,不少学校的后勤改革方案,包括一些地方政府的实施细则,没有能够体现这些目标的价值取向,甚至与设定目标严重偏离。
  造成这种偏离的原因是多方面的。除了目标宏远与实际有巨大距离之外,还与政策供给方与政策需求方缺少有效的交流通道有关。在我们对若干大学分管校领导与校后勤主管的访谈中,感到他们对高校后勤社会化的目标并不十分清楚。我们通过调查认为造成这种状况的原因主要有:
  实践者学习不够。调查中发现:若干大学的领导(包括后勤主管和主要领导)对来自于上级的文件并没有认真学习,更谈不上有联系实际的创造性贯彻;
  理论上表达不力。一些领导、学者对后勤社会化的必要性发表观点时的基本表达格式:国外的大学就是这样办的(潜台词:外国人能做到的,我们也能做到);某地的大学已经这样做了(中国的大学都应这样做)。把对如此重要的“为什么”的解释建立在如此推论的基础上,显然是缺乏说服力的。
  行政推动方面的问题。实际上对中国高校为什么要后勤社会化,怎样后勤社会化,一开始就有不同理解。对同一事物各方依据自己的角度、条件有不同的理解这本是一件很正常的事。有客观的内在需要,同时也具备了相应的条件的若干院校率先行动并取得了令人满意的效果,这也是可喜可贺的事。目前暂不具备如国外、如某地的院校那样的环境条件,有一段时间的观望和创造条件也是可能出现的情况。
  我们在调查中发现:若干院校在各地的“时间表”催促下,有明显的“改不改,是态度问题,改没改好,是水平问题”的不负责任的做法。好在相当多的大学领导是理性的、负责任的,只是在“时间表”面前“落后”了。让本属于各高校内部改革范畴的工作服从一个来自于学校外面的“时间表”不一定符合实际。

3.哪些因素影响进一步深化改革

  ■穷校都有“立足自身办后勤”的倾向;富校多主张拿钱到社会上“买后勤服务”。
  ■不能指望高校后勤的母体——学校没有发生大的变化之时,后勤职工的观念会产生如何大的变化。
  高校后勤社会化改革一边处于“探索”状态,一边又有各地规定的所谓时间进度表。若干大学,特别是部、省属大学纷纷加快了步伐。我们发现正在大步推进的改革中有的盲目引进别人的“先进经验”,普遍存在对影响高校后勤社会化改革进程的环境因素分析重视不够的倾向。
  来自操作层面的因素
  学校的外部环境
  政策配套
  在政策的总体影响上各校几乎是一样的,但地方各级政府特别是有关税务、工商、物价、财政等关键部门的政策是否配套,直接影响该地区高校后勤社会化改革的总进程。
  地理位置
  地理位置主要指学校校区坐落于发达的城区还是闭塞的乡镇。一般说来,若是前者,学校可能方便从社会上得到各种服务,就不需要自己来办。若是后者,学校不自己办社会难度很大。
  学校内部的客观条件
  学校的经济实力
  可用穷人请客与富人请客作类比。穷人请客一般买菜在家里加工,这样既请了客又省了钱,家里人还可以跟着改善伙食;而富人请客首选下馆子——由“社会”提供服务。我们在考察中发现,凡穷校都有“立足自身办后勤”的倾向;富校多主张拿钱到社会上“买后勤服务”。如SW大学校长对后勤社会化改革充满了感激:“现在好了,需要的服务用钱买来,领导也不需多烦神”。但是,又有几所学校能像SW大学一样拥有一年能挣几千万元的出版社。
  校内师生的购买能力
  有效的购买能力形成市场。在HZ科大,10元一碗的蟹味馄饨供不应求,而在HZ农大,5元一碗无入问津。因为在科大有常年不断的中干生、委培生、留学生,而在农大集中了大量的特困生。科大的后勤餐饮一年能有1.1亿元的营业额,而农大不到0.4亿元。
  学校的规模
  规模越大越易出规模效应。如HZ科大的汽车服务公司——从购买、上牌照、保养、维护、维修、年检直至更新皆承包了。原因是不仅该校有技术力量,更重要的是该校的校办企业仅小汽车就有200多辆。
  学校的自主权等级
  级别越高的大学自主性越强。而同在一地区的市属的若干小大学只能遵照执行。
  新区和老区
  在分区办学的学校里大多推行的是新校区新思路、老校区老办法。同样是NJ师范大学,在新校区不仅按新模式解决了自身的问题,而且还承包了隔壁学校——NJ经济学院的后勤社会化问题,但在城里老校区,后勤社会化刚起步。
  学校内部的人文环境因素
  公众的认知能力
  比如,LY农学院在后勤改革操作中,把现有汽车包括营运证使用权卖给本校司机;把食堂的锅碗铲盆卖给了承包人员。这是否叫国有资产流失?而某校校方花40万元买了车,驾驶员工资学校发,校长坐车按2.4元一公里再收费,竟有人认为这算实现了资产的保值增值。
  领导的心态
  知名大学一般很少在这方面追求社会效应,大概以为学校本身已很有名气,并不指望在后勤社会化方面搞出名堂。倒是若干不知名大学的领导争当“改革先锋”。
  传统思维定势和习惯力量
  高等学校中的人们长期处在计划经济、事业单位的环境里,无意之中已形成思维定势和行为倾向。加之高校是接触市场洗礼最迟的一个领域,财政经费仍然是收入主渠道;高校后勤的主要服务对象教学、科研活动仍然是国家拨款为主,这一点没有变化;高校后勤存在的母体仍然是事业单位,这一点也没变化。后勤工作目前仍主要服务于学校,人们不能指望高校后勤的母体——学校没有发生大的变化之时,后勤职工的观念会产生如何大的变化。
  来自于理论层面的因素
  后勤社会化改革的目的
  目的解释清楚了,被大家所理解接受,行动就有了方向。目前有关文件中关于改革的目的是“四个有利于”。争议最大的是第三个有利于(有利于学校减轻负担)。一些人认为如果简单地把后勤当作包袱甩掉只会伤害“后勤人”的感情。
  谁是后勤社会化改革的主力军
  “后勤人”说我们搞了几十年,我们最有发言权!反对者说,就是你们凭老经验、老办法几十年都没能解决后勤问题。学校领导班子在决策前后,有一点必须始终明确:后勤改革的整个过程都必须充分信任、积极依赖现在的后勤干部、职工。无“后勤人”参与的方案不可能是好方案;有了“好方案”而无“后勤人”积极参与、实施,只是一个“纸方案”。
  后勤社会化改革的远期目标与近期目标
  改革的客体主要是先改什么、后改什么的问题。“体制派”与“机制派”的争论是有启发的。凡已具备条件的是应该一步到位。例如,几乎所有的新校区一开始就高起点、规范化——按新模式成立了后勤公司,按新体制运作。而大多学校的老校区,由于现有的后勤设施老化、后勤组织关系复杂、后勤职工技术结构、年龄结构等短期内一下难以适应新的要求,近期的改革主要以“转换机制”为主乃是明智选择。短期内“全成本核算”做不到,但“不全的成本核算”总比“不核算”好。
  后勤改革步骤的方案设计怎样做到上符政策、下合校情在方案设计时要坚持:没有最好的,只有合适的。合适的就是好的。千万不能选那种“看是很好看”、“听上去很先进”就是不好用的所谓的新模式。
  以下四点可作为判别后勤社会化改革是否成功的标准——学校教学、科研主系列所要求的后勤服务已落实到位,并且运行有效;学校现有的后勤资产之完好率、利用率已大幅提高;师生的方便程度得到改善;后勤职工的收入状况改善、积极性提高。

4.“三个难点”成因消除及今后的工作

  ■让几十年来习惯了“不愁”的人,一下子要到市场上参与竞争,挣回自己“养家糊口”的钱,并不是一件很容易做到的事。
  ■从后勤改革起步到“第一步战略目标”实现的整个过程即是“阶段问题”的治疗过程。
  对形成“三个难点”深层原因的消除各方要明确责任
  面对目前后勤改革中存在的问题的解决,政府、理论界、高校都有义务。
  理论界要加强研究,对“后勤社会化”的概念、范畴、基本的理论框架要有完整的表达。最起码要让改革的参与人(包括上层的设计人和基层执行人)弄清为什么(即改革的意义、目的是什么)、要达到的目标(包括终极目标和初选目标)是什么。
  政府要避免“一刀切”、不把表面的状态列为考核指标的做法,而是积极鼓励各校作切合本校实际的尝试。
  各校对后勤改革要有积极的姿态,将其列为学校各方面改革与发展的组成部分。
  对“难点”深层原因的消除,各方皆要有耐心去经历这痛苦的过程
  让几十年来已习惯了“不愁”的人,一下子要到市场上参与竞争,挣回自己“养家糊口”的钱,并不是一件很容易做到的事。特别是若干当事人处于既是改革者又是被改革的对象,在如何正确处理这两个角色的错位或矛盾时,本人要多一份勇气和大度,旁人要多一份理解和宽容。
  “三个难点”的解决是和局内人——参与改革的各类人们的思想观念的进一步解放、更新相联系;同时还和局外人——各级领导和改革的设计者们的指导思想及其创造的外部环境相联系。
  “三个难点”是“阶段问题”。它将伴随着从后勤改革起步到“第一步战略目标”实现的整个过程。换句话说,“三个难点”的基本解决,即标志着高校后勤改革“第一步战略目标”的实现。而同种语意的另一种表达:从后勤改革起步到“第一步战略目标”的实现的整个过程即是“阶段问题”的治疗过程。

(文见《中国教育报》2004年7月23日第4版)
版权所有:湖南教育科学规划领导小组办公室            备案编号:湘ICP备05000191号            技术支持 湖南嘉杰信息技术有限公司
本站访问人次: